Интеграция РСЧС и ГО

03 Февраля 2020

Алексей Чириков, канд. техн. наук, доц., Департамент гражданской обороны и защиты населения МЧС России. Фото из архива редакции

 

В первой части статьи говорилось о том, что проблема интеграции РСЧС и ГО давно назрела. На взгляд автора, для успешного ее решения не требуется что-то разрушать и строить заново некоторую новую систему. Необходимо на основе РСЧС произвести «новую сборку» де-факто существующей системы методом интеграции работающих элементов РСЧС и ГО в единую систему. При этом все, что мешает работе, должно быть удалено.

Продолжение. Начало в «ГЗ» № 12 за 2019 г.

 

Наиболее эффективным решением проблемы интеграции РСЧС и ГО является формирование единого нормативного правового поля, учитывающего современные реалии. И начать эту работу необходимо с корректировки понятийного аппарата.

 

Развитие понятийного аппарата

Понятийный аппарат – это логично выстроенная система понятий, специальных терминов и определений, позволяющая единообразно толковать и понимать образующиеся взаимосвязи и процессы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны.

 

НАША СПРАВКА

Понятие – целостная совокупность суждений об отличительных признаках исследуемого объекта.

Категория – основное понятие, отражающее наиболее общие свойства, стороны, отношения явлений действительности и познания.

Термин – слово или словосочетание, определяющее понятие какой-нибудь специальной области науки, техники, искусства.

Определение – пояснение, раскрывающее смысл понятия, даваемое, как правило, в виде одного повествовательного предложения.

 

Глоссарий, охватывающий терминологию, используемую в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны, включает в себя и целый ряд принципиально важных терминов и понятий. Без их правильного содержания практически невозможно выстроить и отладить любую эффективную систему. В этой части статьи рассмотрим наиболее существенные для понимания самого предмета термины и определения.

 

Основное понятие

Определение, которое необходимо скорректировать в самом начале формирования единого нормативного правового поля интегрированной системы РСЧС и ГО, это «чрезвычайная ситуация».

Переоценить значение понятия и термина «чрезвычайная ситуация, ЧС» крайне сложно. Понятие является основополагающим, термин входит в наименование министерства и его структурных подразделений, широко используется в нормативных правовых документах в области защиты населения и территорий и в области гражданской обороны.

В трактовке Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 1) чрезвычайная ситуация определяется как обстановка, сложившаяся в результате реализации какого-либо опасного события:

ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В данной редакции определение чрезвычайная ситуации содержит не только описание самого явления, но и перечисление основных причин (источников) его возникновения.

Между тем перечень источников ЧС приводится еще в одном нормативном документе. Так, в п. 2.1.2 ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» содержится определение:

ИСТОЧНИК ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ (ИСТОЧНИК ЧС) опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Легко заметить, что во втором варианте перечень источников ЧС и их определения отличаются от варианта, содержащегося в федеральном законе. Не нужно быть специалистом в области римского права, чтобы определить, какая из этих формулировок имеет большую юридическую силу, в то же время коллизии, безусловно, мешают нормальной, слаженной работе, дезорганизуют и разрушают единство законности.

Причиной этой и других подобных коллизий является «клочкообразность» и громоздкость существующей нормативной правовой базы (о чем говорилось в предыдущей части), повышенная динамика развития реальных общественных отношений и консервативность права.

Формирование единого нормативного правового поля для обеспечения эффективного и законного функционирования де-факто существующей системы требует выработки простого определения понятия «чрезвычайная ситуация», которое не допускало бы разночтений и не нуждалось в постоянном уточнении. Для этого предлагается убрать из текста Федерального закона № 68-ФЗ упоминание об источниках ЧС, а для идентификации ЧС использовать определение, данное в ГОСТ Р 22.0.02-94.

Мы же с учетом изложенного предлагаем новую трактовку термина:

ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ – это обстановка, сложившаяся на определенной территории, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Такая корректировка позволит:

- сохранить термин и избежать корректировки нормативных правовых документов с его использованием;

- упростить его понимание и расширить область применения;

- минимизировать использование таких терминов, как «война», «военное время» и пр.;

- облегчить (при необходимости) корректировку перечня источников ЧС.

Да, предложенный вариант тоже не лишен уязвимых мест. Так, по мнению специалистов, имеющих опыт работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, широкая трактовка понятия позволяет отнести к чрезвычайным ситуациям множество различных происшествий – скажем, террористические акты, дорожно-транспортные происшествия, коммунальные аварии, происшествия на бытовой почве и др. Это может привести к девальвации самого понятия и неправомерному расходованию резервов материальных ресурсов для ликвидации таких ЧС (постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. № 1340 «О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Чтобы сохранить первоначальный смысл, закладываемый в понятие «чрезвычайная ситуация», потребуется скорректировать методические подходы к классификации чрезвычайных ситуаций (подробнее об этом – в следующих номерах «ГЗ»).

 

Гражданская оборона

Это чрезвычайно важный термин, определяющий базовое понятие, и он тоже имеет огромное значение в деле разработки единого нормативного правового поля. Можно сказать, что понятие «гражданская оборона» формирует парадигму всей идеологии защиты населения и территории страны от опасностей и угроз военного времени. Отказ от этого термина может повлечь за собой непредсказуемые последствия. Поэтому его необходимо сохранить. Однако понятию «гражданская оборона» придать новое значение с учетом основных положений существующего международного гуманитарного права, опыта использования термина в период ГО СССР, современных условий.

Для выполнения всех этих условий необходимо определить место и роль гражданской обороны в интегрированной системе.

Во-первых, необходимо определить иерархию функциональных уровней этой системы, принципы ее структурной организации.

ИЕРАРХИЯ (от греч. hieros – священный, arche – власть) – принцип структурной организации сложных многоуровневых систем, состоящий в упорядочении взаимодействий между уровнями в порядке от высшего к низшему.

Как видно из диаграммы, действие любой системы направлено на достижение цели. Система, независимо от ее состояния и внешних условий, постоянно реализует свои функции. А их выполнение обеспечивается решением конкретных задач, определенными совокупными действиями, выполнением тех или иных мероприятий.

Отсутствие иерархии может привести к путанице и неразберихе (в одних нормативных правовых актах может быть установлено, что задачи решаются для обеспечения выполнения функций, в других – что выполнение функции обеспечивает решение задач и т. п.).

Во-вторых, требуется наполнить структуру содержанием, определить цель, функции, задачи и мероприятия.

 

Функционал системы

Целью интегрированной системы РСЧС и ГО является обеспечение безопасности населения и территорий Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ – принятие и соблюдение правовых норм, выполнение экологозащитных, отраслевых или ведомственных требований и правил, а также проведение комплекса организационных, экономических, экологозащитных, санитарно-гигиенических, санитарно-эпидемиологических и специальных мероприятий, направленных на обеспечение защиты населения, объектов народного хозяйства и иного назначения, окружающей природной среды от опасностей в чрезвычайных ситуациях.

Это определение полностью соответствует документам стратегического планирования в области защиты населения от ЧС и гражданской обороны и новой редакции термина «чрезвычайная ситуация».

Функции интегрированной системы сформулируем с учетом опыта построения Гражданской обороны СССР. Предлагается возложить на систему выполнение четырех функций, таких как:

- подготовка населения и территорий к чрезвычайным ситуациям;

- предупреждение чрезвычайных ситуаций;

- их ликвидация;

- ведение гражданской обороны.

Предполагается, что каждая функция реализуется в соответствующем режиме функционирования.

 

Соответствие функций и режимов функционирования

интегрированной системы РСЧС и ГО

Режим функционирования

Функция

Повседневной деятельности –
(при отсутствии угрозы возникновения ЧС)

Подготовка населения
и территорий к ЧС

Повышенной готовности
(при угрозе возникновения ЧС)

Предупреждение чрезвычайных ситуаций

Чрезвычайной ситуации
(при возникновении ЧС)

Ликвидация
чрезвычайных ситуаций

Гражданской обороны
(с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий
или введения Президентом России военного (чрезвычайного) положения на территории РФ или в отдельных ее местностях)

Ведение
гражданской обороны

 

Функция «подготовки населения и территорий к чрезвычайным ситуациям» – аналог одной из задач ГО СССР «Повышение устойчивости функционирования народного хозяйства» (Атаманюк В.Г. Гражданская оборона: учебник для втузов / под ред. Д.И. Михайлика. М., 1986.). На сегодняшний день понятие народного хозяйства утратило свой смысл. Вариант «повышение устойчивости функционирования экономики» явно выходит за рамки компетенций МЧС России. Но он, думается, соответствует смыслу и содержанию режима повседневной деятельности интегрированной системы РСЧС и ГО.

Функция «предупреждение чрезвычайных ситуаций» осуществляется в режиме повышенной готовности. Предлагается этот режим и в интегрированной системе оставить без принципиальных изменений.

Роль и место гражданской обороны определяется различием функций и режимов функционирования «ликвидация чрезвычайных ситуаций» и «ведение гражданской обороны». Принципиальное различие заключается в условиях введения этих режимов. Так, режим гражданской обороны вводится не просто для ликвидации чрезвычайной ситуации, а для создания условий, необходимых для обеспечения выживания гражданского населения (Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г.).

Вводить режим гражданской обороны предлагается в строгом соответствии с законодательством РФ. Основаниями для введения режима гражданской обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях являются:

- непосредственная угроза агрессии или агрессия против Российской Федерации (Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»);

- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»).

В режиме гражданской обороны предлагается предоставить особые права органам государственной власти для обеспечения условий выживания гражданского населения:

- перераспределение статей бюджета в целях защиты населения и территорий;

- введение особого правового режима;

- проведение мобилизации населения для выполнения задач гражданской обороны;

- осуществление эвакуационных мероприятий в необходимом объеме.

 

Новые понятия

С учетом изложенного предлагается ввести новое понятие для термина:

ГРАЖДАНСКАЯ ОБОРОНА – составная часть системы общегосударственных мер по обеспечению обороны страны, государственной и общественной безопасности, предпринимаемых при введении военного (чрезвычайного) положения для защиты гражданского населения от чрезвычайных ситуаций.

Кроме этого, следует законодательно принять термин:

ВЕДЕНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ – мобилизация всех существующих ресурсов для выполнения гуманитарных задач, направленных на защиту гражданского населения от чрезвычайных ситуаций, а также создания условий, необходимых для его выживания.

В данной формулировке понятие «гражданская оборона» и его первоначальный смысл сохраняются. Это понятие получает новое звучание, соответствует базовым документам по национальной безопасности и военному строительству, не противоречит документам международного гуманитарного права.

Задачи и мероприятия интегрированной системы подробно будут рассмотрены позднее.

После корректировки термина «чрезвычайная ситуация» и определения «гражданская оборона» появляется основание для введения термина «гражданская защита» (не был задействован в нормативных правовых документах РФ).

Термин официально определен во многих развитых странах, широко используется при осуществлении международного сотрудничества, разработке международных правовых документов применительно к гражданской обороне, не имеет агрессивного смысла (оборона – это вид боевых действий).

Предлагается ввести этот термин и так определить данное понятие:

ГРАЖДАНСКАЯ ЗАЩИТА – ведение гражданской обороны и защита населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций.

Полагаем, что эта формулировка отражает основной смысл понятия и вместе с тем подчеркивает ведущую роль гражданской обороны.

Основные итоги:

1. Построение интегрированной системы РСЧС и ГО возможно на основе РСЧС методом разработки единого нормативного правового поля. Для разработки единого нормативного правового поля в первую очередь требуется провести корректировку понятийного аппарата.

2. Чрезвычайная ситуация – это обстановка, которая может возникать как в мирное, так и в военное время.

3. Гражданская оборона – особый режим функционирования РСЧС, при котором проводится мобилизация всех существующих ресурсов для выполнения гуманитарных задач, направленных на защиту гражданского населения от чрезвычайных ситуаций, а также на создание условий, необходимых для его выживания.

4. Гражданская защита – это процесс, комплекс мероприятий, осуществляемых силами и средствами РСЧС для обеспечения безопасности населения и территорий Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях.

 

Автор данной статьи не претендует на исключительность и безусловную правильность изложенных в ней предложений. В то же время ему очевидна необходимость корректировки существующей системы. Хотелось бы узнать мнение читателей журнала, специалистов ГО и РСЧС по рассматриваемой проблеме. Любые предложения, любая критика очень важны и будут восприняты автором с уважением и благодарностью.

 

Продолжение следует



От редакции

Наступивший 2020 г. богат на юбилейные даты. Прежде всего, это, конечно, год 75-летия Победы советского народа и нашей могучей армии над фашизмом во Второй мировой войне. Также в этом году исполняется 30 лет Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Впрочем, это совсем не означает, что впереди нас ждут исключительно юбилейные мероприятия и праздничная атмосфера. Специфика работы в нашем ведомстве особенная. И носит она характер чрезвычайный. Так что со страниц нашего журнала не исчезнут материалы об истории становления министерства, о его героях и операциях, вошедших в золотой фонд аварийно-спасательного дела. А поскольку любая круглая дата – серьезный повод проанализировать пройденный путь и по...

Самый читаемый материал

Исторический календарь

« Август »
ПнВтСрЧтПтСбВс
     12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31      

подписка на рассылку

ФотогалереяСмотреть все