Системы в единой связке

15 Февраля 2021

Алексей Чириков, канд. техн. наук, доц., Департамент гражданской обороны и защиты населения МЧС России

Какая работа по интеграции систем РСЧС и гражданской обороны проводится в настоящее время.

Как уже говорилось на страницах журнала, работа по интеграции двух систем началась в августе 2018 г., когда приказом МЧС России № 355 была создана рабочая группа для выработки предложений по развитию гражданской обороны в современных условиях. В состав группы вошли ведущие специалисты подразделений центрального аппарата, научных и образовательных учреждений министерства. Руководителем ее был назначен заместитель главы МЧС России Павел Барышев.

Рабочая группа провела анализ отечественного и зарубежного опыта в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, дала прогностическую оценку развития существующих опасностей и угроз. Результаты показали, что для обеспечения безопасности государства в современных условиях необходимо иметь единую систему защиты от ЧС мирного и военного времени.

В октябре 2019 г. в ходе штабной тренировки по гражданской обороне были спланированы и проведены теоретические и практические исследования, подтвердившие актуальность задачи интеграции РСЧС и ГО в единое нормативное правовое поле и выявившие основные возможные проблемы в ходе решения этой задачи. Была проведена также оценка способности сил и средств РСЧС выполнить задачи гражданской обороны.

15 ноября 2019 г. на совещании под руководством главы МЧС России Евгения Зиничева было принято предварительное решение об интеграции РСЧС и ГО в единую систему. Департаменту гражданской обороны и защиты населения совместно с ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) было поручено провести научно-практическую конференцию, посвященную проблеме интеграции РСЧС и ГО, с участием заинтересованных органов государственной власти и научно-образовательных организаций, а также организовать рассмотрение данной темы на заседании коллегии МЧС России.

Такая конференция состоялась 30 января 2020 г. В ней приняли участие: представители аппарата Правительства РФ; депутаты Государственной думы; представители федеральных органов исполнительной власти, федеральных служб и агентств, госкорпораций и организаций; руководящий состав МЧС России, руководители территориальных органов и организаций центрального подчинения; представители научных и образовательных организаций, учреждений министерства.

Обсудив перспективы интеграции и концептуальные подходы к созданию правовых и организационных основ формирования единой системы, участники конференции приняли развернутое решение. В нем предлагалось МЧС России обобщить материалы по высказанным подходам к интеграции и на этой основе разработать Концепцию интеграции РСЧС и ГО, формулировать предложения по внесению изменений в Федеральные законы «О гражданской обороне» и «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», в другие законодательные акты, подготовить «дорожную карту» по консолидации законодательных и иных нормативных правовых актов в области гражданской обороны и защиты населения для последующего представления в Правительство РФ.

Названная Концепция была разработана специалистами ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) и представлена на рассмотрение коллегии МЧС России, которая 25 марта 2020 г. одобрила проект Концепции и одновременно поручила Департаменту гражданской обороны и защиты населения совместно с ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) разработать и представить проект Дорожной карты по интеграции РСЧС и ГО.

С этого момента официально началась разработка единого законопроекта, который должен стать основанием для интеграции и заменить действующие в области защиты населения и территорий федеральные законы «О гражданской обороне» (№ 28-ФЗ) и «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (№ 68-ФЗ).

Разработчики законопроекта предложили руководителю рабочей группы несколько вариантов действий.

1. Разработать документ, так сказать, с чистого листа. Этот вариант предполагал подготовить идеальный законодательный акт для идеальных условий, позволял избежать возможных ошибок. Кстати, такой опыт у МЧС России уже имеется. Центром стратегических исследований министерства ранее был разработан Кодекс гражданской защиты. Сегодня основные его идеи можно обнаружить в законодательстве ряда суверенных государств – бывших советских республик.

Однако сейчас этот вариант действий не подходит для нашей страны, ибо после разработки Кодекса прошло без малого десять лет. За это время у нас сформировалось нормативное правовое пространство, основанное на двойственной природе защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и от опасностей и угроз военного времени. Можно сказать, – два параллельно существующих пространства, регламентирующих одну область – защиту населения и территорий от опасностей и угроз.

Отдельные статьи действующих законов в каждом из этих пространств имеют связь друг с другом и нормативными правовыми документами из других областей (ведомств). Иными словами, действующие законы являются частью, может быть, не идеального, но «живого» нормативного правового поля. Внедрение идеального законопроекта в «живое» пространство неизбежно приведет к нарушению установленных связей и, как следствие, к снижению уровня безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях. Этого допустить, конечно, нельзя.

2. Разработать проект на основе Федерального закона «О гражданской обороне». Идея носит внешне обоснованный характер и достаточно популярна, особенно среди ветеранского сообщества. По сути, это реинкарнация Гражданской обороны СССР с учетом современных условий. Однако надо учитывать реалии сегодняшнего дня:

- гражданская оборона по действующему законодательству – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей… Собственно, это набор (система) организационных и специальных действий, осуществляемых в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- многие системные функции ГО СССР в настоящее время безвозвратно переданы другим министерствам и ведомствам – Министерству экономического развития РФ, Главному управлению специальных программ Президента Российской Федерации и др.;

- войска гражданской обороны как таковые сейчас не существуют; на их базе сформированы в ограниченном составе спасательные воинские формирования МЧС России;

- силы и средства ГО (за исключением спасательных воинских формирований) имеют ограниченную практику применения в ЧС мирного времени, что затрудняет объективную оценку их эффективности; прежний опыт свидетельствует, что силы и средства, предназначенные для защиты населения и территорий от опасностей и угроз военного времени, не единожды оказывались малоэффективными при ликвидации последствий ЧС мирного времени.

Так что создавать сегодня единую систему защиты населения и территорий (Российскую систему гражданской обороны) на основе «системы мероприятий» – это, думается, чрезвычайно затратное и бесперспективное дело.

3. Разработать проект на основе Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В двух словах этот вариант можно сформулировать так: на существующую в мирное время систему РСЧС возложить на военное время выполнение мероприятий гражданской обороны.

Даже поверхностное сравнение качественной проработки двух федеральных законов – № 28-ФЗ и № 68-ФЗ – показывает явное преимущество второго из них. К тому же его статьи более тесно срослись с нормативными правовыми документами из других областей права.

В пользу интеграции РСЧС и ГО на основе РСЧС свидетельствует и тот факт, что в отличие от гражданской обороны, которая за последние 30 лет превратилась, как уже выше сказано, в «систему мероприятий», РСЧС сформировалась в мобильную, хорошо организованную структуру. Она включает в себя все необходимые органы управления, силы, ресурсы и средства для предупреждения и ликвидации ЧС. При соответствующем правовом и организационном обеспечении она может успешно решать задачи по защите и спасению людей в любых условиях.

Существенно повысило статус РСЧС принятие федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98, который при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций возложил на Правительство РФ полномочия координационного органа Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. Силы и средства РСЧС ныне получили динамичное развитие:

- оснащены современной техникой и имуществом, имеют подготовленный (аттестованный) личный состав;

- имеют постоянный опыт применения при ликвидации ЧС в мирное время.

Таким образом, из всех ранее рассмотренных вариантов действий этот представляется наиболее перспективным.

4. Рассматривался и еще один вариант: ничего существенно не менять, ограничиться косметическими процедурами. Здесь следует напомнить, что любая самоорганизующаяся система (каковой является, несомненно, и система защиты населения и территорий) не может находиться в неизменном состоянии – она или развивается, или деградирует (погибает). Поэтому данный вариант рассматривался чисто с технической стороны, и в принципе он неприемлем.

Как бы там ни было, а первую версию единого законопроекта рабочая группа подготовила к апрелю 2020 г., а в мае документ был направлен для рассмотрения и подготовки предложений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, структурных подразделений центрального аппарата МЧС России, начальникам главных управлений министерства по субъектам РФ. От них поступило в общей сложности свыше 400 предложений и замечаний, в частности, от таких заинтересованных федеральных структур, как Минобороны и МВД России, Росгвардия, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации.

Анализ отзывов показал, что Концепция законопроекта поддержана практически единогласно. В то же время некоторые респонденты высказали другие мнения. Например, администрация Ленинградской области предположила, что для реализации подобного акта требуется более значительное время. И в целом представленный проект, она считает, следует переработать с учетом ряда факторов и обстоятельств.

Разумеется, законопроект был скорректирован по предложениям и замечаниям, после чего опубликован в журнале «Гражданская защита» (№ 8 за 2020 г.). Из отзывов читателей журнала стало ясно, что вариант документа, который направлялся на места ранее, не дошел до ветеранов, рядовых сотрудников, специалистов среднего звена, непосредственно решающих задачи защиты от чрезвычайных ситуаций. Этот факт убедительно показал, насколько важную роль играют такие издания, как центральный орган МЧС России.

Завершающим мероприятием прошедшего года стала публикация законопроекта для общественного обсуждения на сайте Правительства РФ regulation.gov.ru. Большинство отзывов на этот проект поступило от федеральных органов исполнительной власти, госкорпораций и организаций. И каждый отзыв, каждое поступившее замечание вновь были внимательно изучены и проанализированы. От имени рабочей группы хотелось бы выразить глубокую благодарность всем участникам важной работы, приславшим свои предложения. Особенно тем, кто высказал и критические замечания. В их числе город Москва, республики Татарстан, Крым и Башкортостан, Ленинградская область, ГК «Росатом», ПАО «Транснефть», ПАО «РусГидро», ОАО «РЖД» и многие другие.

После очередной корректировки законопроекта первоначальная его версия значительно изменилась. Ознакомиться с актуализированным документом можно на сайте ведомственных СМИ МЧС России mchsmedia.ru.

В наступившем году работа, естественно, продолжится. В первую очередь необходимо подготовить новое Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Если законопроект устанавливает стратегию защиты от чрезвычайных ситуаций, то названное Положение – ее тактику и технологию. Оба эти документа должны полностью коррелироваться. Понятно, что их согласование и утверждение предполагается в единой связке.

В соответствии с утвержденной Дорожной картой по интеграции РСЧС и ГО работа по подготовке, согласованию, утверждению законопроекта и подзаконных актов должна быть завершена в 2022 г.



От редакции

2021 г. объявлен в России Годом науки и технологий. А журналу «Гражданская защита» в этом году исполняется 65 лет. Возраст солидный. Но работы редакции хватит еще на несколько десятилетий. Ведь, как сказал в свое время еще Альберт Энштейн, «наука не является и никогда не будет являться законченной книгой. Каждый важный успех приносит новые вопросы. Всякое развитие обнаруживает со временем и более глубокие трудности». На решение этой задачи наша редакция нацеливает не только своих журналистов, но и постоянных авторов журнала, а также каждого, кто хотел бы опубликовать свой материал в центральном издании МЧС России. Мы напоминаем всем при подготовке текстов придерживаться принципа трех «П»: Понятность, Полезность, Практичность. Этим критериям должны соотве...

Самый читаемый материал

Исторический календарь

« Октябрь »
ПнВтСрЧтПтСбВс
    123
45678910
11121314151617
18192021222324
25262728293031

подписка на рассылку

ФотогалереяСмотреть все